作者简介：靳林明律师在政府和社会资本合作（PPP）领域具有丰富的经验，涉及的行业领域广泛，其主办的多个基础设施项目获得律师业界大奖，其也被评为PPP项目金牌律师。靳律师为国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组成员、国家发改委PPP专家库成员、财政部PPP中心法律专家、财政部第三批PPP示范项目评审专家，多省PPP入库专家，多个学术机构PPP专家。靳律师多次参加PPP项目评审，正在或曾经担任中山大学岭南学院、北京国家会计学院、厦门国家会计学院等多家机构PPP培训讲师。
2017年5月12日，发改委、国土资源部等八部委联合发布《国家发改委关于支持“飞地经济”发展的指导意见》（发改地区[2017]922号）（“《指导意见》”），鼓励地方政府运用“飞地经济”模式，“积极探索主体结构、开发建设、运营管理、利益分配等方面的新模式”，“着力提升合作园区开发建设 、经营管理的市场化和专业化水平”，这也是“飞地经济”模式首次正式得到国家层面的肯定。当然，在此之前，“飞地经济”事实上已经被不少的地方政府进行实践。
通常所说的“飞地经济”是指两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区通过跨区域的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的区域经济合作模式。较之于以“点对点”对接为特征的产业转移，“飞地经济”以园区建设为载体，通过不同行政区域之间在园区建设和经营方面的合作，实现“面与面”（园区）的对接。“飞地经济”模式的两端不只是一高一低的资源输送和帮扶关系，也不止于谋求单个企业或项目的引入，飞出地和飞入地应呈互补态势，通过资源的互补和对接，各取所长、实现双赢。广东、江苏等地开展的“飞地”经济实践，基本都是这个路数。
当然，理论看起来很美，现实中“飞地经济”发展障碍却不少。
一是园区建设阶段的制度障碍，目前“飞地经济”在行政管理机制、项目用地、规划、环评、税收等方面都缺乏跨区域政策的支持和明确的协调机制。针对这一问题，《指导意见》要求，政府要“加强统筹协调，完善组织管理架构，健全议事协调机制，加强跨区域政策衔接，提高公共服务质量。”进一步细化相关政府部门之间的职能划分，具体到工商登记，要“探索行政许可跨区域互认”；环评等环保事项“由所在地环保部门负责”；统计和考核由“所在地政府统计部门”进行统计、核算和发布。
二是后续的管理难度大。“飞地经济”两端分别连接着不同地域的政府部门和企业，利益冲突和摩擦在所难免。建成后园区内的企业是否共管，如何管理？如何处理飞出地与飞入地的经济利益分配关系？这都是最核心、也是各方最为关心的问题。对此，《指导意见》要求，“飞地经济”相关政府部门要“共同参与园区建设和运营管理，建立合理的成本分担和利益共享机制”，并且要求“合作方建立常态化的议事协调机制”，以促进合作各方良性互动、互利共赢。
常见的“飞地经济”，既有飞出地国企或央企与飞入地开发区共建园区的模式，如上海纺织集团与盐城大丰市合作建设纺织产业园；也有飞出地的开发区与飞入地开发区共建园区的模式，如上海漕河泾开发区海宁分区。通常参与的双方都是政府部门或者国有企业。此次，《指导意见》提出要“采取政府和社会资本合作（PPP）等模式，吸引社会资本参与园区开发和运营管理”，PPP模式和“飞地经济”的结合，将会产生怎样的化学反应呢？
从现有的“飞地经济”建设案例来看，已有不少地区尝试在“飞地经济”中融入PPP模式，如安康高新区飞地经济园区综合管廊工程项目、宁陕县“飞地经济”产业园区标准化厂房建设项目（BOO）等。但是在这些项目中，PPP模式仅应用于园区的某一项基础设施建设和运营，这固然是社会资本参与“飞地经济”的方式之一，但是，难道说PPP在“飞地经济”模式发展中的角色就仅限于架桥修路？
如果不满足于在“飞地经济”中扮演配角，社会资本能否以PPP的形式过把“主角”的瘾？“律动PPP”《我的地盘，谁做主？--片区开发PPP随想》一文就曾提到通过“产城融合”的整体开发建设机制，由社会投资人提供工业园建设开发与区域经济发展综合解决方案。通过政府和企业收益共享，风险共担的合作模式，对园区进行深入开发，既包括前期的规划设计，土地整理，园区基础设施开发，也涵盖招商引资和配套设施的开发。要通过“飞地经济”+PPP模式带动地方经济发展，思路就不应局限在基础设施建设领域，而应将PPP渗透在园区的可持续发展的每个环节，以实现PPP与“飞地经济”更加充分的融合。
与飞入地相比，飞出地的园区管理优势以及产业发展优势明显，开展飞地经济，飞出地能够为飞入地提供资金、管理能力及产业资源，那么对于飞入地而言，PPP的优势又在哪里呢？
